抗疫特別國債資金具有規(guī)模大、權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜、使用點多面廣等特點，績效管理難度更大，甚至可以說是對我國支出預(yù)算績效管理能力的一次重大考驗。目前，對于如何劃分各級管理主體的績效管理責(zé)任這個重要問題，還沒有全面、細(xì)致的界定。
截至今年7月31日，財政部僅用43天時間就完成了1萬億元抗疫特別國債的發(fā)行任務(wù)。目前，超半數(shù)以上資金已落實到2.4萬多個項目上。發(fā)行抗疫特別國債是應(yīng)對新冠肺炎疫情沖擊的特殊舉措，充分體現(xiàn)了積極的財政政策更加積極有為。但要看到，抗疫特別國債資金具有規(guī)模大、權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜、使用點多面廣等特點，績效管理難度更大，甚至可以說是對我國支出預(yù)算績效管理能力的一次重大考驗，要求我們必須以改革的方式應(yīng)對挑戰(zhàn)，管好、用好資金。
對于特別國債資金績效管理，有如下幾個難點問題需要認(rèn)真分析。
細(xì)化績效管理主體管理責(zé)任
管理主體明確是做好資金績效管理的首要條件。只有管理主體明確才能搞清楚誰來制定管理規(guī)則、開展管理工作、承擔(dān)管理主體責(zé)任。財政資金績效管理主體認(rèn)定取決于多方因素，其中至為關(guān)鍵的是資金權(quán)屬。
財政資金權(quán)屬包括所有權(quán)和使用權(quán)。廣義而言，財政資金屬全民所有;狹義而言，財政資金又分屬不同層級政府，即所謂中央財政資金和地方各級財政資金。財政資金使用權(quán)一般都涉及多個主體，包括政府、財政部門、預(yù)算單位。政府是所有財政資金的使用者，預(yù)算單位是財政資金的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行主體。此外，有些非預(yù)算單位也使用財政資金，如企業(yè)受托使用財政資金提供公共服務(wù)，即政府購買服務(wù)。不同類型財政資金有不同的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度決定績效管理難易度。權(quán)屬結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，資金績效的管理鏈條越長、責(zé)任主體越多、績效考評標(biāo)準(zhǔn)越復(fù)雜。
相比其他類型的財政資金，抗疫特別國債資金權(quán)屬結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，因而績效管理主體認(rèn)定成為需要研究的一個重要問題。在所有權(quán)方面，現(xiàn)行制度規(guī)定，抗疫特別國債是由中央統(tǒng)一發(fā)行的特別國債，不計入財政赤字。據(jù)此，資金所有權(quán)應(yīng)屬中央。但現(xiàn)行制度又規(guī)定，抗疫特別國債資金利息由中央財政全額負(fù)擔(dān)，本金則由中央和地方共同償還，1萬億元抗疫特別國債中，期限短的3000億元由中央償還本金，其余7000億元由地方償還本金，分別納入各級政府性基金預(yù)算管理。據(jù)此，地方政府又有一定的資金所有權(quán)。在使用權(quán)方面，現(xiàn)行制度明確規(guī)定，資金由中央財政切塊下達(dá)給地方，省級政府負(fù)責(zé)細(xì)化分配，中央財政將資金直達(dá)給市縣級基層政府。
由此可見，抗疫特別國債資金在所有權(quán)和使用權(quán)兩方面都屬于中央和地方混合型，帶有濃厚的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級管理色彩。
既然如此，對于抗疫特別國債資金，中央和地方都有績效管理職責(zé)。從理論上講，中央統(tǒng)一發(fā)行并承擔(dān)全部利息償還實際上意味著中央對這筆資金的安全性負(fù)有兜底責(zé)任;全部轉(zhuǎn)移支付給地方政府并納入政府性基金預(yù)算管理則表明地方政府要對資金使用績效負(fù)具體責(zé)任，以此來確保資金的安全性。由此產(chǎn)生了一個重要問題：如何劃分各級管理主體的績效管理責(zé)任。目前，對于這個問題，還沒有全面、細(xì)致的界定。
從抗疫特別國債發(fā)起角度看，中央財政對該項資金的績效管理可從三方面展開：一是制定統(tǒng)一的資金績效管理規(guī)程和管理重點，包括績效目標(biāo)設(shè)定原則、支出方向選擇、績效評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等;二是對該項資金績效實施整體綜合評估，重在分析資金的宏觀效應(yīng)，如抗疫直接效應(yīng)、就業(yè)帶動效應(yīng)、區(qū)域發(fā)展效應(yīng)等;三是對該項資金實施完整的縱向監(jiān)控。由于地方政府是抗疫特別國債資金的具體使用者，各級地方政府應(yīng)負(fù)直接績效管理責(zé)任。特別是省級政府要加強(qiáng)對市、縣兩級該項資金使用的動態(tài)跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)問題要及時解決，該收回資金就收回，該處理人就處理人?？傮w看，各類績效管理主體要上下聯(lián)動，各司其職，形成合力。其中，至為關(guān)鍵的是績效管理主體要具體化，必須落實到部門、項目單位和預(yù)算單位。
細(xì)化資金投入重點
財政資金用途明確是實施績效管理的前提條件。我國財政資金使用分布格局的一個突出特點是解決同一問題的專項資金種類較多。比如科技領(lǐng)域的人才評價、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專項資金等。究其根源，主要在于一項事權(quán)多個部門履行且存在部門職能邊界劃分不清晰問題。這給財政資金績效的綜合管理帶來了諸多難題，會出現(xiàn)一些專項資金單獨評價績效時情況良好，但綜合其他支出進(jìn)行整體評價時結(jié)果可能不理想的現(xiàn)象。因此，從宏觀角度看，區(qū)分清楚不同資金用途、避免重復(fù)投入也是績效管理的內(nèi)容之一。
目前，我國財政資金績效管理相對欠缺宏觀管理，較為突出的就是各專項資金之間的用途邊界不清晰，存在多頭重復(fù)投入。近年來，政府機(jī)構(gòu)改革減并了一些預(yù)算單位，在一定程度上減少了重復(fù)投入效應(yīng)，對此理應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗并推廣。
抗疫特別國債顧名思義是為抗疫而籌措并使用的政府資金，但從現(xiàn)行制度規(guī)定看，抗疫特別國債資金使用范圍相當(dāng)寬泛，細(xì)分至18個領(lǐng)域，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的就涉及12個領(lǐng)域，既有與疫情防控直接相關(guān)領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生體系建設(shè)，又有間接相關(guān)領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)鏈升級改造、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時，該項資金還可用于減免房租補(bǔ)貼、重點企業(yè)貸款貼息、困難群眾基本生活補(bǔ)助等方面的支出。也就是說，該項資金支出分為投資性、購買性和轉(zhuǎn)移性三大特性。因其支出寬泛，必然出現(xiàn)與其他類資金支出范圍交叉的情況，最可能出現(xiàn)的是與地方政府專項債券支出、一般債券支出、特殊轉(zhuǎn)移支付、一般公共預(yù)算中醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)戎С龅慕徊妗Ｓ纱诉€會帶來一個問題，即如何認(rèn)定抗疫特別國債支出的特定績效。
解決這一問題可以從三方面入手：一是各級地方政府申報項目時必須避免同一項目“改頭換面”申報多類資金支持?？挂咛貏e國債項目要有特定申報標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定抗疫用途，特別是涉及公共衛(wèi)生體系建設(shè)和重大疫情防控救治體系建設(shè)的項目，應(yīng)保證其確實是補(bǔ)一般公共預(yù)算醫(yī)療衛(wèi)生項目支出的不足，確實屬于專項債資金未能顧及到但又必須實施的項目。二是抗疫特別國債資金用于對個人的轉(zhuǎn)移性支出要與公共預(yù)算中的相關(guān)支出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮，真正體現(xiàn)抗疫特點，把資金用在因疫情而生的人員失業(yè)、家庭生活困難、小企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足等方面。三是省級政府層面要做好各類資金使用統(tǒng)籌規(guī)劃工作。省級政府是地方財政資金的具體切分主體，在細(xì)分各項資金使用時應(yīng)重點考慮把抗疫特別國債資金用好，抓緊建章立制壓縮該項資金與其他資金混用的空間。
充分發(fā)揮抗疫特別國債資金“應(yīng)急別動隊”作用
今年是財政收支矛盾異常尖銳的一年。上半年一般公共預(yù)算收入增長同比下降10.8%。但要看到，今年又是積極財政政策實施力度最大的一年。一般公共預(yù)算赤字3.76萬億元、新增抗疫特別國債1萬億元，地方專項債新增3.75萬億元(比2019年增加1.6萬億元)，合計達(dá)8.51萬億元。這些資金大部分用于地方政府。同時，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付增長12.8%。由此可見，既便今年全年全國財政一般公共預(yù)算收入出現(xiàn)負(fù)增長，地方當(dāng)期可用財力也將比2019年有較大幅度增長?，F(xiàn)在各省獲得的債務(wù)資金都在千億以上，有的省高達(dá)數(shù)千億元，很多省份的專項債和一般債資金合計甚至超過了本級一般公共預(yù)算收入。一些市、縣的債務(wù)資金規(guī)模突破百億元，比如有的地區(qū)僅抗疫特別國債資金就達(dá)幾十億元。顯然，我國的財力已大幅向基層政府下沉，同時，地方政府的財政債務(wù)化程度大幅攀升。實際上，這表明我國公共產(chǎn)品供給和財政宏觀調(diào)控的成本在快速增加，同時也表明，加強(qiáng)財政資金績效管理更為迫切和重要。
因此，地方政府部門一定要力戒為支出而支出，嚴(yán)防匆忙立項、盲目上項目等情況發(fā)生。具體到抗疫特別國債資金使用，一定要避免把資金匆忙全盤安排出去，必須按原則依標(biāo)準(zhǔn)核定支出。從現(xiàn)實情況看，在各類資金齊保“三保”的情況下，可提高抗疫特別國債資金的預(yù)留比例。目前一些省已提到20%，這是科學(xué)明智的選擇。保持較高預(yù)留比例，可使抗疫特別國債真正發(fā)揮應(yīng)急“別動隊”作用，及時補(bǔ)短板、堵“死角”。
(作者為中國財政科學(xué)研究院原副院長、研究員)
